КВОПРОСУОБ ОСНОВНЫХ ПРОБЛЕМАХЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОПРАВОВОМПОЛОЖЕНИИИНОСТРАННЫХГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗГРАЖДАНСТВАВРОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ А.В.ЦЫГАНКОВ
Курский институт государственной и муниципальной службы
e-mail: artur-chi@mail.ru
В данной статье на основе анализа разнообразных правовых источников исследуются основные проблемы законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Особое внимание уделено рассмотрению понятийного аппарата данного законодательства. Автор вносит предложения, связанные с систематизацией основных проблемзаконодательства о правовом положениииностранных граждан и лиц без гражданства в РоссийскойФедерации.
Ключевые слова: иностранный гражданин; лицо без гражданства; проблема; пробел; противоречие; правовое положение; Российская Федерация;законодательство.
Проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства имеют общественную значимость в современной России в силу ряда причин. Однойиз них является ситуация,сложившаяся на российскомрынке трудав связи с происходящимидемографическимиимиграционнымипроцессами. С одной стороны, в соответствии со средним вариантом прогноза Федеральной службы государственной статистики в ближайшие два десятилетия в Российской Федерации численность населения в трудоспособном возрасте будет неуклонно снижаться. К 2031 г. данный показатель составит 76175,6 тыс. чел., что на 10295 тыс. чел. меньше, чем ожидается к 2012 году1. Подобная ситуацияможетвызвать дефицитрабочей силы, а следовательно возрастет потребностьв иностранных работниках. С другой стороны, следует отметить, что значительное число иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляют незаконно трудовую деятельность на территории России. Согласно различным оценкам, объем нелегальной иностранной рабочей силы в нашей стране составляет от 5 до 15 млн. чел. При этомнужно учитывать, что нелегальная миграция, в том числе и трудовая, способна оказывать существенное негативное влияние на национальную безопасность России, порождаяугрозы ее экономическим основам, атакжеобщественномупорядкуисоциальнойстабильности. Законодательство Российской Федерации, регламентирующее правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, подвержено частым изменениям. Практика его применения, вопреки конституционным предписаниям о равенстве всех передзакономисудом(ч. 1ст. 19), отличаетсяпротиворечивостью. Все вышесказанное предопределяет потребность в комплексном научнотеоретическомисследовании особенностейправового регулирования статуса иностранных граждан илицбез гражданства в современной России,ориентированномна выявление основных проблемв этойсфере,атакженаподготовкупредложенийпоихразрешению. Начиная рассмотрение основных проблемдействующего отечественного законодательства оправовомположениииностранных граждан илицбез гражданства, обратим внимание на следующее. Некоторые исследователи, и в частности Е.С. Самарина, отмечают, что продолжают оставаться недостаточно исследованными основные понятия, раскрывающие правовое положениеданных лиц, не изучены внутренние линии междуни
1 Официальныйсайт Федеральной службыгосударственной статистики РоссийскойФедерации. // http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/progn3.htm.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
ми, не выработан единый терминологический подход2. Вместе с тем, важно учитывать, что понятийный аппарат вышеуказанного законодательства имеет крайне важное значение. Помимо всего прочего, он позволяет точнее определять конкретные субъекты, на которыераспространяютсясоответствующиеправовые нормы. Начнем с того, что обратимсяк легальному определениюпонятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», которыеданы в п.1ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации»3. Иностранный гражданин –физическое лицо,не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерациии не имеющеедоказательств наличия гражданства (подданства) иностранногогосударства. Важно отметить, что в юридической литературе по отношению к рассматриваемым нами лицам довольно часто употребляется понятие «иностранец». Как отмечает Ю.В. Герасименко, в научных изданиях иучебномобиходетермин«иностранец» используется в разных значениях – в широкоми узком. В широкомзначении «иностранцы» – это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком – лица,находящиесяна территории страны, ноимеющие гражданство другогогосударства. При этомавтор обращаетвнимание, что мнение о рассмотрениипонятия «иностранец» как родового понятия, охватывающего две категории лиц: «иностранный гражданин» и «лицобез гражданства», распространилосьпослепринятияКонституции СССР1977года. В тексте Конституциив результате некой технико-юридической погрешности,допущенной законодателем, термин«иностранец» использовался для краткого обозначения иностранных гражданилицбезгражданства4. Проведенное нами исследование современной отечественной юридической литературыпоказывает, чтоимеютсякак сторонникиширокогозначения5 понятия«иностранец», так иузкого6. Есть все основания поддержатьмнение Ю.В. Герасименко: «… между иностранными гражданами и лицами без гражданства имеются юридически значимые различия, которые не позволяют описать их единым термином «иностранцы». В свою очередь, понятия «иностранный гражданин» и «иностранец» должны считаться полностьюидентичными ивзаимозаменяющимися»7. В действующем российском законодательстве федерального уровня также встречается употреблениетермина «иностранец», например,в п. 134 Правил пожарнойбезопасности на судах внутреннего водного транспорта Российской Федерации, утвержденных приказомМинистерства транспортаРоссийскойФедерации8.При этомможнолишь только догадываться, в каком значении он употребляется, поскольку оговорка на этот счет, равно как исамоопределениетермина «иностранец», в нормативных правовых актах отсутствует. Исходя из этого, считаем необходимым закрепить на законодательном
2 СамаринаЕ.С. Эволюциядефиниции«иностранец» в российскойправовой системе / Е.С. Самарина//Правовая политикаиправовая жизнь. 2007. № 2. –С.132. 3 Собрание законодательства РоссийскойФедерации.2002.№ 30. Ст.3032. 4 Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданамиРоссийскойФедерации(вопросытеории ипрактики): Дис.... докт.юрид.наук. М.,2003.– С.21–23. 5 См.,напр.: Авакьян С.А.Конституционное правоРоссии: Учебный курс. В 2 т. Т. 1.М.: Юристъ, 2007. С.699; Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в РоссийскойФедерации(конституционно-правовойаспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.– С. 19; Оганесян А.Л. Гражданская правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства по Российскомузаконодательству: Автореф.дис.... канд. юрид.наук. СПб.,2006.– C. 10. 6 См., напр.: Кокотов А.Н.Конституционноеправо России. Курслекций: учеб. Пособие. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – С. 104; Кочуков Т.В. Конституционно-правовойстатус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. – С. 26; Яковлева Е.В. Особенности конституционно-правовогостатуса иностранных граждан в Российской Федерацииистранахангло-саксонской системыправа: Автореф.дис.... канд. юрид.наук. М.,2008.– С.18. 7 Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами РоссийскойФедерации(вопросытеории ипрактики): Дис.... докт.юрид.наук. М.,2003.– С.27. 8 См.:ПриказМинистерстватранспортаРоссийскойФедерацииот24 декабря2002г. № 158 «Об утвержденииправил пожарнойбезопасностина судах внутреннего водного транспортаРоссийскойФедерации»//Российскаягазета. 2003.25 января; 31мая.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
уровне определение термина «иностранец» (в узком его значении) и привести в соответствие с его значением положения действующих нормативных правовых актов, в которых применяетсяданный термин. Привсем вышесказанном хотим обратитьвнимание на то, что в действующем российскомзаконодательстве многиенормы,применяемыевотношениииностранных граждан, распространяютсяиналицбезгражданства. Поэтомудлятого,чтобыисключитьпостоянное употреблениев нормативных правовых актах взаимосвязанных понятий«иностранный гражданин» и«лицобезгражданства», существуетнеобходимостьихобъединения. Отметим, что такую необходимость осознает и законодатель. Им предлагается весьма оригинальный прием.В п. 2 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РоссийскойФедерации» закреплено, что в целяхданного Закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие«лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила,отличающиесяотправил,установленных для иностранных граждан. Аналогичноеположениезакрепленов п.2 ст. 2 Федерального закона от18июля 2006г. № 109-ФЗ «О миграционномучетеиностранных гражданилицбезгражданства в РоссийскойФедерации»9 ив некоторыхдругихнормативных правовых актах. Такимобразом,законодатель объединяетпонятия«иностранный гражданин» и«лицобез гражданства», приэтомизбегая применениянеоднозначного термина«иностранец». Вместе с тем данный приемимеетдостаточно существенный недостаток. В процессетолкования иприменениясоответствующегозаконодательства могутвозникнуть затруднения при определении того, когда термин «иностранный гражданин» применяется как объединяющий,акогдаисключительновнепосредственномсвоемзначении. Обратимвнимание, что свои точки зрения по рассматриваемомувопросу высказывают инекоторыеисследователи. Так, Ю.В. Герасименко, подчеркиваяналичие урассматриваемых нами лицтакого юридического признака, как отсутствие российского гражданства, считаетвполнеправомернымобъединениеиностранных гражданилицбезгражданства для их единого обозначения в одну общуюкатегориюлиц.Он предлагает введение собирательноготермина«лица, неявляющиесягражданамиРоссийскойФедерации»10. Говоряобэтом мнении, Н.В. Васильева справедливо отмечает, чтоданный собирательныйтерминявляется слишкомсложнойигромоздкойконструкциейспозицииправилзаконодательной техники11. Вместе с тем считаем, что в юридической литературевполне возможно использовать обобщающийтермин«лица, неявляющиесягражданамиРоссийскойФедерации». Достаточно интересна позициятех авторов, которые считают целесообразным применение в российскомзаконодательстве единого термина, связанного с обобщениемпонятий«иностранный гражданин» и«лицобезгражданства» такого, как «неграждане»12. Отметим, что некоторые исследователи ужеиспользуютв своих работахтермин«неграждане»13. Обратим внимание, что в действующем отечественном законодательстве данный термин встречается крайнередкоитольковтехнормативных правовых актах, которые,такилииначе,связаны сприбалтийскимигосударствамииихзаконодательством14.
9 Собрание законодательства РоссийскойФедерации.2006.№ 30. Ст.3285. 10 ГерасименкоЮ.В. Конституционно-правовой статуслиц,не являющихсягражданамиРоссийскойФедерации(вопросытеории ипрактики): Дис.... докт.юрид.наук. М.,2003.– С.29–30. 11 Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в РоссийскойФедерации(конституционно-правовойаспект): Дис.... канд. юрид.наук. М.,2005.– С.18–19. 12 См.напр.: КручининА.С.Совершенствованиепонятийногоаппаратаконституционногоправа: к вопросуопределения понятия «неграждане» / А.С.Кручинин // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии,проблемы.2004. № 4. С. 6–7; Яковлева Е.В. Особенностиконституционно-правового статуса иностранных граждан в РоссийскойФедерацииистранах англо-саксонской системыправа: Автореф.дис.... канд. юрид.наук. М.,2008.– С.18. 13 См. напр.: Вискулова В.В. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Амурскойобласти, Хабаровского и Приморского краев). Благовещенск, 2006.С.3, 126. 14 См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 977 «О порядке въезда в РоссийскуюФедерациюивыезда из РоссийскойФедерациилицбез гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающихв Латвийской Республикеили Эстонской Республике» // Собрание законодательства РоссийскойФедерации.2008.№ 25. Ст.2959.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
В целом отметим, что использование обобщающего термина «неграждане» довольно спорно, как минимум, по трем причинам. Во-первых, применение данного обобщающего термина по отношению к иностранным гражданам неправомерно, так как они являются гражданами (подданными), но только иностранных государств. Таким образом, если и применятьтакой термин, то он должен быть несколько изменен, а именно на «неграждане РоссийскойФедерации». Во-вторых, термин«неграждане» в общественном сознании имеет ярковыраженный негативный социальный оттенок. Этосвязано с позициейзаконодательства прибалтийских стран, которые используютего в правоограничительных целях, нередко принимаярешениявопрекиобщепризнаннымпринципаминормаммеждународногоправа. Наконец, в-третьих, данный терминможетпониматьсяиным образом,как тождественный обозначениютольколицбезгражданства. Сцельюобъединенияпонятий«иностранный гражданин» и«лицобезгражданства» намипредлагаетсяиспользованиевзаконодательстве обобщающейтерминологическойконструкции«иностранцы иапатриды». Приэтомважно учитывать, что ее использование возможнотолько после законодательного закрепления определения термина «иностранец» (в узкомего значении) иприведения в соответствие с его значением положенийдействующих нормативных правовых актов, в которых применяетсяданный термин. Крометого, необходимозакрепить на законодательном уровне понятие«апатрид» как полностьювзаимозаменяемоепоотношению кпонятию«лицобезгражданства». Далее отметим, что Л.В. Андриченко, рассматривая проблемы развития законодательства в сфере миграции,подчеркивает, что в регулировании миграционных отношений значительная рольотводится подзаконным нормативным правовым актам. Поданному поводу она пишет: «… в немалой степени такое положениев правовой основе регулирования миграционных отношений обусловлено, на наш взгляд, и юридически уязвимым содержаниемдействующихзаконов вданнойобластиотношений,стремлениемзаконодателя уйтиот регламентации ряда конкретных вопросов обеспечения и защиты прав мигрантов. В том числе этоосуществляется ипутемвключения в содержаниетекста закона большогоколичества отсылочных норм к актам подзаконного уровня»15. Исследователь добавляет, что излишнееколичество такихотсылочных нормпорождает рядсущественных проблемприреализации закона. Во-первых, возникает ситуация прямой зависимости действия закона от сроков принятия, а иногда и содержаниятекста подзаконных актов. Этоозначает, что само посебепринятиезакона является недостаточным дляосуществленияправовогорегулирования возникающих миграционных отношений, и, пока не создана соответствующая закону подзаконная база,закон фактически небудетработать,дажееслиюридическионивступилв силу.Во-вторых, притакойситуациинередкопроисходит искажениесодержаниянормзаконов в актах подзаконного уровня, когда подзаконным актом, по существу, корректируется содержаниезакона16. Помимовсего вышесказанного, обозначенная ситуацияспособствуетв томчислеиотсутствиюприемлемойсистематизации соответствующегозаконодательства. Приведем примерывышесказанного. Так, Постановление Правительства РоссийскойФедерацииот24 марта2003г. № 167 «О порядкепредоставления гарантий материального, медицинскогоижилищногообеспечения иностранных граждан илицбез гражданства на периодих пребывания в РоссийскойФедерации»17 было принятопочтичерез полгода после вступления в силу Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РоссийскойФедерации». Безусловно, такое положениедел абсолютнонеприемлемо. Обратимвнимание и на Постановление Правительства Российской Федерации от 15ноября 2006 г. № 681 «О порядкевыдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданамивременной трудовойдеятельности в РоссийскойФедерации»18.В п.31данных Правил закреплены условиявыдачи разрешенияна работуиностранным гражданам и лицамбез гражданства, прибывшимв РоссийскуюФедерацию в порядке,требующемполучениявизы:
15 Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции/Л.В. Андриченко //Юстиция.2007. № 1.–С.126 16 Тамже.–С.126–127. 17 Собрание законодательства РоссийскойФедерации.2003.№ 13.Ст.1240. 18 Тамже.2006.№ 47. Ст.4911.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
1) достижение лицом, не являющимся гражданином Российской Федерации, 18летнего возраста; 2) привлечение рассматриваемых лиц к трудовой деятельности работодателем или заказчиком работ (услуг) по трудовым или гражданско-правовым договорам в пределах численности, установленной в разрешении на привлечение и использование иностранных работников; 3) отсутствие в заявлении о выдаче разрешения на работуи представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также оснований для невыдачи или аннулирования ужевыданного разрешения. Перечень данных оснований закреплен в ст. 18 Федерального закона «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации». Отметим, что согласно пп. 4 п. 9 данной статьи рассматриваемое разрешениене выдается, а выданное разрешение аннулируется в случае, если иностранный гражданин илилицобезгражданства представилиподдельные илиподложныедокументы либо сообщилио себе заведомо ложные сведения. ПрофессорТ.Я. Хабриева справедливоотмечает,что этоне тожесамое,чтонедостоверные иискаженные сведения19. ПрофессорТ.Я. Хабриева обращаетвнимание также на неполноту, пробельность, противоречивость законодательства, относящегося к сфере миграции20.Например,в соответствии с п.1ст. 11Федерального закона «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации» рассматриваемые лица имеют право на свободу передвижения в личных илиделовых целях в пределахРоссийскойФедерациина основании документов, выданных или оформленных имв соответствии с данным Законом, за исключением посещения территорий,организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии сфедеральными законамитребуетсяспециальноеразрешение. Согласно п. 2 той же статьи рассматриваемого Закона, временно проживающиев РоссийскойФедерациииностранные граждане и лицабез гражданства не вправе пособственному желанию изменять место своего проживанияв пределах субъекта Российской Федерации,на территории которогоимразрешеновременное проживание,илиизбирать местосвоего проживаниявне пределовуказанного субъектаРоссийскойФедерации.Вместе с тем ч. 1 ст. 27 КонституцииРоссийской Федерации21 закрепляет: «Каждый, кто законно находится на территорииРоссийской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Таким образом, можно говорить об определенном противоречии п. 2 ст. 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Конституции Российской Федерации, равнокак иопротиворечиип.1ип.2 ст.11рассматриваемогоЗакона другдругу. Обратим внимание на отдельные обязанности работодателя и заказчика работ (услуг), пригласившихиностранногогражданина илилицобезгражданства в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности либо заключивших с иностранным работником в Российской Федерации новый трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ(оказание услуг). Согласно подпунктам7 и 8 п.8 ст. 18 Федерального закона «О правовом положениииностранных граждан в РоссийскойФедерации» работодательизаказчик работ(услуг) обязаны: –направлять в федеральный орган исполнительнойвласти в сферемиграцииили его территориальный орган информациюо нарушении иностранным работником условий трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), атакже одосрочномрасторжениитаких договоров; –направлять в федеральный орган исполнительнойвласти в сферемиграцииили его территориальный орган и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросамибезопасности, информациюо самовольном оставлениииностранным работникомместаработыилиместапребывания. Анализируяотдельно первуюобязанность, С.Г. Трифонова отмечает, что, налагая на работодателя и заказчика работ (услуг) обязанность представить вышеобозначенную информацию, в Законе не установлена ответственность за ее непредоставление. Таким
19 Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования / Т.Я. Хабриева // Журналроссийскогоправа.2006.№ 7. –С.8. 20 Хабриева Т.Я. Правовая политикагосударства в сферемиграциинаселения /Т.Я. Хабриева // Миграционное право.2006.№ 1.–С.13. 21 Российскаягазета. 1993. 25 декабря.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
образом,посутисоздана основа для произволасо стороны указанных лиц22.Аналогичная ситуация прослеживается и применительно ко второй обязанности из обозначенных намивыше. Следуетобратить внимание на еще одну важную проблему рассматриваемых нормативных правовых актов. В частности, на отсутствие в законодательстве о правовом положении иностранных граждан и лицбез гражданства норм,предусмотренныхотдельными международными актами. На наш взгляд, одним из ярких примеровподобного можетслужить заключенный 25 декабря 1998 г. в Москве междуРоссией и Белоруссией Договор о равных правах граждан и ратифицированный Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 89-ФЗ «О ратификацииДоговорамеждуРоссийскойФедерациейиРеспубликойБеларусь оравных правахграждан»23. РассматриваемыйДоговорпредусматриваетпредоставлениегражданамБелоруссиив нашейстранерядаправисвободв такомжеобъеме,как игражданамРоссийскойФедерации (ст. 1-8).Крометого, ст. 9 Договораобязывает договаривающиеся стороны в течение 1999 г. привестидействующеезаконодательство всоответствиесуказанным Договором. Рассматривая данную ситуацию,Е.В. Яковлева отмечает, что поскольку Договор между Россией и Белоруссией о равных правах граждан предусматривает обязанность государств внести соответствующиеизменения в действующее законодательство в целях реализациинормданного Договора,последниене могутприменятьсядопринятияназванных изменений. При этом исследователь подчеркивает, что ни Федеральный закон «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации», ни иные действующие федеральные законы несодержатнорм,закрепляющихзагражданамиБелоруссииправисвобод, предусмотренныхрассматриваемымДоговором24. В заключении отметимследующее. В настоящее время законодательство РоссийскойФедерацииоправовом статусеиностранных граждан илицбез гражданства является не вполне совершенным. Можновыделить четыре основные группыпроблем,касающихсяегосодержания.Это: –проблемыпонятийногосвойства; – проблемы дисбаланса законодательного и подзаконного регулирования исследуемой сферы отношений, порожденные помимо прочего излишним использованием отсылочных норм; – проблемынеполноты, пробельностии противоречивости указанного законодательства; – проблемы непоследовательного законодательного учета международных договоренностей. Сцельюустранения проблемпонятийногоаппаратазаконодательства оправовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства представляется необходимым решитьдве первоочередные задачи. Ктакимзадачам намиотнесены: 1) закрепление на законодательном уровне определениятермина«иностранец» (в узком его значении) и приведение в соответствие с его значением положенийдействующихнормативных правовых актов, где онприменяется; 2) научная разработка и последующее законодательное закрепление термина, объединяющего понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», отличающегося от таких терминов, как «иностранцы», «лица, не являющиеся гражданами РоссийскойФедерации», и «неграждане». В качестве варианта решенияпоследней задачи нами предлагается обобщающая терминологическая конструкция «иностранцы и апатриды».
22 Трифонова С.Г. Некоторые ограничения, связанные с реализациейиностранными гражданами права на осуществление экономической деятельности // Законодательное регулирование миграционных процессовв Российской Федерации: проблемыи перспективы. Материалы Всероссийской научно-практическойконференции.Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2004.–С.159. 23 Собрание законодательства РоссийскойФедерации.1999. № 18. Ст.2215. 24 Яковлева Е.В. Квопросуонеобходимостизаконодательного закрепленияпонятия«иностранный гражданин – гражданин Союзного государства» / Е.В. Яковлева // Конституционноеи муниципальноеправо.2009.№ 2. – С.7.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
Списоклитературы 1. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. С.-Пб.: Юрид. центрПресс,2003.– 643 c. 2. АндриченкоЛ.В. Проблемыразвития законодательства РоссийскойФедерациив сфере миграции/Л.В. Андриченко//Юстиция. 2007. № 1.–С.121-141. 3. Балашова Н.А. Механизм реализации правового положения иностранных граждан в России:теория,практика,перспективы: автореф.дис.... канд. юрид.наук. С.-Пб.,2005.– 24 c. 4. Басик В.П. Правовое положениеграждан РоссийскойФедерации и иностранцев в России.М.: Изд-во МГУ,2004.– 320c. 5. Басик В.П. Правовой статус граждан ииностранцев на территории РоссийскойФедерации: социально-правовые основы и сравнительный анализ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.–47 с. 6. Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в Российской Федерации (Конституционно-правовой аспект): автореф.дис.... канд. юрид.наук. М.,2005.– 26 с. 7. Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статуслиц,не являющихсягражданамиРоссийскойФедерации(вопросытеорииипрактики):автореф.дис....д-раюрид.наук.М.,2003.–43 с. 8. Корсик К.А. Теория, практика и проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации (опыт сравнительно-правового исследования): автореф. дис. ... д-ра юрид.наук.М.,1999. –42c. 9. Кочуков Т.В. Конституционно-правовойстатус иностранных граждан и лиц без гражданства в РоссийскойФедерации:автореф.дис. ... канд. юрид.наук.М.,2004.– 24 с. 10. КручининА.С. Проблемыреализацииконституционно-правового статуса неграждан в законодательстве Российской Федерации(часть 1) / А.С.Кручинин // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.2005.№ 3. –С.9-11. 11. КручининА.С. Проблемыреализацииконституционно-правового статуса неграждан в законодательстве РоссийскойФедерации(часть 2) / А.С.Кручинин// Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.2005.№ 4. –С.5-7. 12. КручининА.С.Совершенствование понятийногоаппаратаконституционногоправа: к вопросу определения понятия «неграждане» / А.С. Кручинин // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.2004. № 4. –С.4-7. 13. Плюгина И.В. Конституционныеосновы правового регулированиястатуса мигрантов в РоссийскойФедерации:Автореф. дис.... канд. юрид.наук.М.,2008.– 24 с. 14. СамаринаЕ.С. Эволюциядефиниции«иностранец» в российскойправовойсистеме / Е.С.Самарина//Правовая политика иправоваяжизнь.2007. № 2. –С.132-137. 15. Хабриева Т.Я. Миграционноеправокак структурноеобразование российскогоправа/ Т.Я. Хабриева//Журналроссийскогоправа.2007. № 11.–С.3-16. 16. Хабриева Т.Я. Миграцияв России: омоделиправовогорегулирования/ Т.Я. Хабриева //Журналроссийскогоправа.2006. № 7. –С.3-12. 17. Хабриева Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения / Т.Я. Хабриева//Миграционное право.2006. № 1.–С.9-14. 18. Шерстобоев О.Н. Законодательство о правовом положении иностранных граждан / О.Н.Шерстобоев//Российскийюридическийжурнал.2008.№ 5.–С.59-63. 19. Яковлева Е.В. Квопросуо необходимостизаконодательного закрепления понятия«иностранныйгражданин–гражданинСоюзногогосударства» /Е.В. Яковлева //Конституционноеимуниципальноеправо.2009.№ 2. –С.6-9. 20. Яковлева Е.В. Особенности конституционно-правового статусаиностранных гражданв Российской Федерациии странах англо-саксонской системы права: Автореф.дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.–29c. TOTHE MAINPROBLEMSOF THELEGISLATION,LEGALSTATUSOFFOREIGNERS ANDPERSONSWITHOUTCITIZENSHIP IN RUSSIANFEDERATION A.V.TSYGANKOV
Kursk Institute of State and Municipal Service e-mail: artur-chi@mail.ru This article is based on the analysis of various legal sources. The author researches the main problems for the legislation, about legal status of foreign- ers and persons without stateless in Russian Federation. The author pays at- tention to the consideration of the conceptual device this legislation. The au- thor concerns the ordering the main problems of the legislation, about legal status of foreigners and persons without stateless in Russian Federation. Key words: foreigner; person without stateless; problem; blank; contra- diction; legal status; RussianFederation; legislation.
Курский институт государственной и муниципальной службы
e-mail: artur-chi@mail.ru
В данной статье на основе анализа разнообразных правовых источников исследуются основные проблемы законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Особое внимание уделено рассмотрению понятийного аппарата данного законодательства. Автор вносит предложения, связанные с систематизацией основных проблемзаконодательства о правовом положениииностранных граждан и лиц без гражданства в РоссийскойФедерации.
Ключевые слова: иностранный гражданин; лицо без гражданства; проблема; пробел; противоречие; правовое положение; Российская Федерация;законодательство.
Проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства имеют общественную значимость в современной России в силу ряда причин. Однойиз них является ситуация,сложившаяся на российскомрынке трудав связи с происходящимидемографическимиимиграционнымипроцессами. С одной стороны, в соответствии со средним вариантом прогноза Федеральной службы государственной статистики в ближайшие два десятилетия в Российской Федерации численность населения в трудоспособном возрасте будет неуклонно снижаться. К 2031 г. данный показатель составит 76175,6 тыс. чел., что на 10295 тыс. чел. меньше, чем ожидается к 2012 году1. Подобная ситуацияможетвызвать дефицитрабочей силы, а следовательно возрастет потребностьв иностранных работниках. С другой стороны, следует отметить, что значительное число иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляют незаконно трудовую деятельность на территории России. Согласно различным оценкам, объем нелегальной иностранной рабочей силы в нашей стране составляет от 5 до 15 млн. чел. При этомнужно учитывать, что нелегальная миграция, в том числе и трудовая, способна оказывать существенное негативное влияние на национальную безопасность России, порождаяугрозы ее экономическим основам, атакжеобщественномупорядкуисоциальнойстабильности. Законодательство Российской Федерации, регламентирующее правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, подвержено частым изменениям. Практика его применения, вопреки конституционным предписаниям о равенстве всех передзакономисудом(ч. 1ст. 19), отличаетсяпротиворечивостью. Все вышесказанное предопределяет потребность в комплексном научнотеоретическомисследовании особенностейправового регулирования статуса иностранных граждан илицбез гражданства в современной России,ориентированномна выявление основных проблемв этойсфере,атакженаподготовкупредложенийпоихразрешению. Начиная рассмотрение основных проблемдействующего отечественного законодательства оправовомположениииностранных граждан илицбез гражданства, обратим внимание на следующее. Некоторые исследователи, и в частности Е.С. Самарина, отмечают, что продолжают оставаться недостаточно исследованными основные понятия, раскрывающие правовое положениеданных лиц, не изучены внутренние линии междуни
1 Официальныйсайт Федеральной службыгосударственной статистики РоссийскойФедерации. // http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/progn3.htm.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
ми, не выработан единый терминологический подход2. Вместе с тем, важно учитывать, что понятийный аппарат вышеуказанного законодательства имеет крайне важное значение. Помимо всего прочего, он позволяет точнее определять конкретные субъекты, на которыераспространяютсясоответствующиеправовые нормы. Начнем с того, что обратимсяк легальному определениюпонятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», которыеданы в п.1ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации»3. Иностранный гражданин –физическое лицо,не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерациии не имеющеедоказательств наличия гражданства (подданства) иностранногогосударства. Важно отметить, что в юридической литературе по отношению к рассматриваемым нами лицам довольно часто употребляется понятие «иностранец». Как отмечает Ю.В. Герасименко, в научных изданиях иучебномобиходетермин«иностранец» используется в разных значениях – в широкоми узком. В широкомзначении «иностранцы» – это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком – лица,находящиесяна территории страны, ноимеющие гражданство другогогосударства. При этомавтор обращаетвнимание, что мнение о рассмотрениипонятия «иностранец» как родового понятия, охватывающего две категории лиц: «иностранный гражданин» и «лицобез гражданства», распространилосьпослепринятияКонституции СССР1977года. В тексте Конституциив результате некой технико-юридической погрешности,допущенной законодателем, термин«иностранец» использовался для краткого обозначения иностранных гражданилицбезгражданства4. Проведенное нами исследование современной отечественной юридической литературыпоказывает, чтоимеютсякак сторонникиширокогозначения5 понятия«иностранец», так иузкого6. Есть все основания поддержатьмнение Ю.В. Герасименко: «… между иностранными гражданами и лицами без гражданства имеются юридически значимые различия, которые не позволяют описать их единым термином «иностранцы». В свою очередь, понятия «иностранный гражданин» и «иностранец» должны считаться полностьюидентичными ивзаимозаменяющимися»7. В действующем российском законодательстве федерального уровня также встречается употреблениетермина «иностранец», например,в п. 134 Правил пожарнойбезопасности на судах внутреннего водного транспорта Российской Федерации, утвержденных приказомМинистерства транспортаРоссийскойФедерации8.При этомможнолишь только догадываться, в каком значении он употребляется, поскольку оговорка на этот счет, равно как исамоопределениетермина «иностранец», в нормативных правовых актах отсутствует. Исходя из этого, считаем необходимым закрепить на законодательном
2 СамаринаЕ.С. Эволюциядефиниции«иностранец» в российскойправовой системе / Е.С. Самарина//Правовая политикаиправовая жизнь. 2007. № 2. –С.132. 3 Собрание законодательства РоссийскойФедерации.2002.№ 30. Ст.3032. 4 Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданамиРоссийскойФедерации(вопросытеории ипрактики): Дис.... докт.юрид.наук. М.,2003.– С.21–23. 5 См.,напр.: Авакьян С.А.Конституционное правоРоссии: Учебный курс. В 2 т. Т. 1.М.: Юристъ, 2007. С.699; Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в РоссийскойФедерации(конституционно-правовойаспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.– С. 19; Оганесян А.Л. Гражданская правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства по Российскомузаконодательству: Автореф.дис.... канд. юрид.наук. СПб.,2006.– C. 10. 6 См., напр.: Кокотов А.Н.Конституционноеправо России. Курслекций: учеб. Пособие. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – С. 104; Кочуков Т.В. Конституционно-правовойстатус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. – С. 26; Яковлева Е.В. Особенности конституционно-правовогостатуса иностранных граждан в Российской Федерацииистранахангло-саксонской системыправа: Автореф.дис.... канд. юрид.наук. М.,2008.– С.18. 7 Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами РоссийскойФедерации(вопросытеории ипрактики): Дис.... докт.юрид.наук. М.,2003.– С.27. 8 См.:ПриказМинистерстватранспортаРоссийскойФедерацииот24 декабря2002г. № 158 «Об утвержденииправил пожарнойбезопасностина судах внутреннего водного транспортаРоссийскойФедерации»//Российскаягазета. 2003.25 января; 31мая.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
уровне определение термина «иностранец» (в узком его значении) и привести в соответствие с его значением положения действующих нормативных правовых актов, в которых применяетсяданный термин. Привсем вышесказанном хотим обратитьвнимание на то, что в действующем российскомзаконодательстве многиенормы,применяемыевотношениииностранных граждан, распространяютсяиналицбезгражданства. Поэтомудлятого,чтобыисключитьпостоянное употреблениев нормативных правовых актах взаимосвязанных понятий«иностранный гражданин» и«лицобезгражданства», существуетнеобходимостьихобъединения. Отметим, что такую необходимость осознает и законодатель. Им предлагается весьма оригинальный прием.В п. 2 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РоссийскойФедерации» закреплено, что в целяхданного Закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие«лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила,отличающиесяотправил,установленных для иностранных граждан. Аналогичноеположениезакрепленов п.2 ст. 2 Федерального закона от18июля 2006г. № 109-ФЗ «О миграционномучетеиностранных гражданилицбезгражданства в РоссийскойФедерации»9 ив некоторыхдругихнормативных правовых актах. Такимобразом,законодатель объединяетпонятия«иностранный гражданин» и«лицобез гражданства», приэтомизбегая применениянеоднозначного термина«иностранец». Вместе с тем данный приемимеетдостаточно существенный недостаток. В процессетолкования иприменениясоответствующегозаконодательства могутвозникнуть затруднения при определении того, когда термин «иностранный гражданин» применяется как объединяющий,акогдаисключительновнепосредственномсвоемзначении. Обратимвнимание, что свои точки зрения по рассматриваемомувопросу высказывают инекоторыеисследователи. Так, Ю.В. Герасименко, подчеркиваяналичие урассматриваемых нами лицтакого юридического признака, как отсутствие российского гражданства, считаетвполнеправомернымобъединениеиностранных гражданилицбезгражданства для их единого обозначения в одну общуюкатегориюлиц.Он предлагает введение собирательноготермина«лица, неявляющиесягражданамиРоссийскойФедерации»10. Говоряобэтом мнении, Н.В. Васильева справедливо отмечает, чтоданный собирательныйтерминявляется слишкомсложнойигромоздкойконструкциейспозицииправилзаконодательной техники11. Вместе с тем считаем, что в юридической литературевполне возможно использовать обобщающийтермин«лица, неявляющиесягражданамиРоссийскойФедерации». Достаточно интересна позициятех авторов, которые считают целесообразным применение в российскомзаконодательстве единого термина, связанного с обобщениемпонятий«иностранный гражданин» и«лицобезгражданства» такого, как «неграждане»12. Отметим, что некоторые исследователи ужеиспользуютв своих работахтермин«неграждане»13. Обратим внимание, что в действующем отечественном законодательстве данный термин встречается крайнередкоитольковтехнормативных правовых актах, которые,такилииначе,связаны сприбалтийскимигосударствамииихзаконодательством14.
9 Собрание законодательства РоссийскойФедерации.2006.№ 30. Ст.3285. 10 ГерасименкоЮ.В. Конституционно-правовой статуслиц,не являющихсягражданамиРоссийскойФедерации(вопросытеории ипрактики): Дис.... докт.юрид.наук. М.,2003.– С.29–30. 11 Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в РоссийскойФедерации(конституционно-правовойаспект): Дис.... канд. юрид.наук. М.,2005.– С.18–19. 12 См.напр.: КручининА.С.Совершенствованиепонятийногоаппаратаконституционногоправа: к вопросуопределения понятия «неграждане» / А.С.Кручинин // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии,проблемы.2004. № 4. С. 6–7; Яковлева Е.В. Особенностиконституционно-правового статуса иностранных граждан в РоссийскойФедерацииистранах англо-саксонской системыправа: Автореф.дис.... канд. юрид.наук. М.,2008.– С.18. 13 См. напр.: Вискулова В.В. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Амурскойобласти, Хабаровского и Приморского краев). Благовещенск, 2006.С.3, 126. 14 См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 977 «О порядке въезда в РоссийскуюФедерациюивыезда из РоссийскойФедерациилицбез гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающихв Латвийской Республикеили Эстонской Республике» // Собрание законодательства РоссийскойФедерации.2008.№ 25. Ст.2959.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
В целом отметим, что использование обобщающего термина «неграждане» довольно спорно, как минимум, по трем причинам. Во-первых, применение данного обобщающего термина по отношению к иностранным гражданам неправомерно, так как они являются гражданами (подданными), но только иностранных государств. Таким образом, если и применятьтакой термин, то он должен быть несколько изменен, а именно на «неграждане РоссийскойФедерации». Во-вторых, термин«неграждане» в общественном сознании имеет ярковыраженный негативный социальный оттенок. Этосвязано с позициейзаконодательства прибалтийских стран, которые используютего в правоограничительных целях, нередко принимаярешениявопрекиобщепризнаннымпринципаминормаммеждународногоправа. Наконец, в-третьих, данный терминможетпониматьсяиным образом,как тождественный обозначениютольколицбезгражданства. Сцельюобъединенияпонятий«иностранный гражданин» и«лицобезгражданства» намипредлагаетсяиспользованиевзаконодательстве обобщающейтерминологическойконструкции«иностранцы иапатриды». Приэтомважно учитывать, что ее использование возможнотолько после законодательного закрепления определения термина «иностранец» (в узкомего значении) иприведения в соответствие с его значением положенийдействующих нормативных правовых актов, в которых применяетсяданный термин. Крометого, необходимозакрепить на законодательном уровне понятие«апатрид» как полностьювзаимозаменяемоепоотношению кпонятию«лицобезгражданства». Далее отметим, что Л.В. Андриченко, рассматривая проблемы развития законодательства в сфере миграции,подчеркивает, что в регулировании миграционных отношений значительная рольотводится подзаконным нормативным правовым актам. Поданному поводу она пишет: «… в немалой степени такое положениев правовой основе регулирования миграционных отношений обусловлено, на наш взгляд, и юридически уязвимым содержаниемдействующихзаконов вданнойобластиотношений,стремлениемзаконодателя уйтиот регламентации ряда конкретных вопросов обеспечения и защиты прав мигрантов. В том числе этоосуществляется ипутемвключения в содержаниетекста закона большогоколичества отсылочных норм к актам подзаконного уровня»15. Исследователь добавляет, что излишнееколичество такихотсылочных нормпорождает рядсущественных проблемприреализации закона. Во-первых, возникает ситуация прямой зависимости действия закона от сроков принятия, а иногда и содержаниятекста подзаконных актов. Этоозначает, что само посебепринятиезакона является недостаточным дляосуществленияправовогорегулирования возникающих миграционных отношений, и, пока не создана соответствующая закону подзаконная база,закон фактически небудетработать,дажееслиюридическионивступилв силу.Во-вторых, притакойситуациинередкопроисходит искажениесодержаниянормзаконов в актах подзаконного уровня, когда подзаконным актом, по существу, корректируется содержаниезакона16. Помимовсего вышесказанного, обозначенная ситуацияспособствуетв томчислеиотсутствиюприемлемойсистематизации соответствующегозаконодательства. Приведем примерывышесказанного. Так, Постановление Правительства РоссийскойФедерацииот24 марта2003г. № 167 «О порядкепредоставления гарантий материального, медицинскогоижилищногообеспечения иностранных граждан илицбез гражданства на периодих пребывания в РоссийскойФедерации»17 было принятопочтичерез полгода после вступления в силу Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РоссийскойФедерации». Безусловно, такое положениедел абсолютнонеприемлемо. Обратимвнимание и на Постановление Правительства Российской Федерации от 15ноября 2006 г. № 681 «О порядкевыдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданамивременной трудовойдеятельности в РоссийскойФедерации»18.В п.31данных Правил закреплены условиявыдачи разрешенияна работуиностранным гражданам и лицамбез гражданства, прибывшимв РоссийскуюФедерацию в порядке,требующемполучениявизы:
15 Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции/Л.В. Андриченко //Юстиция.2007. № 1.–С.126 16 Тамже.–С.126–127. 17 Собрание законодательства РоссийскойФедерации.2003.№ 13.Ст.1240. 18 Тамже.2006.№ 47. Ст.4911.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
1) достижение лицом, не являющимся гражданином Российской Федерации, 18летнего возраста; 2) привлечение рассматриваемых лиц к трудовой деятельности работодателем или заказчиком работ (услуг) по трудовым или гражданско-правовым договорам в пределах численности, установленной в разрешении на привлечение и использование иностранных работников; 3) отсутствие в заявлении о выдаче разрешения на работуи представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также оснований для невыдачи или аннулирования ужевыданного разрешения. Перечень данных оснований закреплен в ст. 18 Федерального закона «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации». Отметим, что согласно пп. 4 п. 9 данной статьи рассматриваемое разрешениене выдается, а выданное разрешение аннулируется в случае, если иностранный гражданин илилицобезгражданства представилиподдельные илиподложныедокументы либо сообщилио себе заведомо ложные сведения. ПрофессорТ.Я. Хабриева справедливоотмечает,что этоне тожесамое,чтонедостоверные иискаженные сведения19. ПрофессорТ.Я. Хабриева обращаетвнимание также на неполноту, пробельность, противоречивость законодательства, относящегося к сфере миграции20.Например,в соответствии с п.1ст. 11Федерального закона «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации» рассматриваемые лица имеют право на свободу передвижения в личных илиделовых целях в пределахРоссийскойФедерациина основании документов, выданных или оформленных имв соответствии с данным Законом, за исключением посещения территорий,организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии сфедеральными законамитребуетсяспециальноеразрешение. Согласно п. 2 той же статьи рассматриваемого Закона, временно проживающиев РоссийскойФедерациииностранные граждане и лицабез гражданства не вправе пособственному желанию изменять место своего проживанияв пределах субъекта Российской Федерации,на территории которогоимразрешеновременное проживание,илиизбирать местосвоего проживаниявне пределовуказанного субъектаРоссийскойФедерации.Вместе с тем ч. 1 ст. 27 КонституцииРоссийской Федерации21 закрепляет: «Каждый, кто законно находится на территорииРоссийской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Таким образом, можно говорить об определенном противоречии п. 2 ст. 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Конституции Российской Федерации, равнокак иопротиворечиип.1ип.2 ст.11рассматриваемогоЗакона другдругу. Обратим внимание на отдельные обязанности работодателя и заказчика работ (услуг), пригласившихиностранногогражданина илилицобезгражданства в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности либо заключивших с иностранным работником в Российской Федерации новый трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ(оказание услуг). Согласно подпунктам7 и 8 п.8 ст. 18 Федерального закона «О правовом положениииностранных граждан в РоссийскойФедерации» работодательизаказчик работ(услуг) обязаны: –направлять в федеральный орган исполнительнойвласти в сферемиграцииили его территориальный орган информациюо нарушении иностранным работником условий трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), атакже одосрочномрасторжениитаких договоров; –направлять в федеральный орган исполнительнойвласти в сферемиграцииили его территориальный орган и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросамибезопасности, информациюо самовольном оставлениииностранным работникомместаработыилиместапребывания. Анализируяотдельно первуюобязанность, С.Г. Трифонова отмечает, что, налагая на работодателя и заказчика работ (услуг) обязанность представить вышеобозначенную информацию, в Законе не установлена ответственность за ее непредоставление. Таким
19 Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования / Т.Я. Хабриева // Журналроссийскогоправа.2006.№ 7. –С.8. 20 Хабриева Т.Я. Правовая политикагосударства в сферемиграциинаселения /Т.Я. Хабриева // Миграционное право.2006.№ 1.–С.13. 21 Российскаягазета. 1993. 25 декабря.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
образом,посутисоздана основа для произволасо стороны указанных лиц22.Аналогичная ситуация прослеживается и применительно ко второй обязанности из обозначенных намивыше. Следуетобратить внимание на еще одну важную проблему рассматриваемых нормативных правовых актов. В частности, на отсутствие в законодательстве о правовом положении иностранных граждан и лицбез гражданства норм,предусмотренныхотдельными международными актами. На наш взгляд, одним из ярких примеровподобного можетслужить заключенный 25 декабря 1998 г. в Москве междуРоссией и Белоруссией Договор о равных правах граждан и ратифицированный Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 89-ФЗ «О ратификацииДоговорамеждуРоссийскойФедерациейиРеспубликойБеларусь оравных правахграждан»23. РассматриваемыйДоговорпредусматриваетпредоставлениегражданамБелоруссиив нашейстранерядаправисвободв такомжеобъеме,как игражданамРоссийскойФедерации (ст. 1-8).Крометого, ст. 9 Договораобязывает договаривающиеся стороны в течение 1999 г. привестидействующеезаконодательство всоответствиесуказанным Договором. Рассматривая данную ситуацию,Е.В. Яковлева отмечает, что поскольку Договор между Россией и Белоруссией о равных правах граждан предусматривает обязанность государств внести соответствующиеизменения в действующее законодательство в целях реализациинормданного Договора,последниене могутприменятьсядопринятияназванных изменений. При этом исследователь подчеркивает, что ни Федеральный закон «О правовом положениииностранных граждан в Российской Федерации», ни иные действующие федеральные законы несодержатнорм,закрепляющихзагражданамиБелоруссииправисвобод, предусмотренныхрассматриваемымДоговором24. В заключении отметимследующее. В настоящее время законодательство РоссийскойФедерацииоправовом статусеиностранных граждан илицбез гражданства является не вполне совершенным. Можновыделить четыре основные группыпроблем,касающихсяегосодержания.Это: –проблемыпонятийногосвойства; – проблемы дисбаланса законодательного и подзаконного регулирования исследуемой сферы отношений, порожденные помимо прочего излишним использованием отсылочных норм; – проблемынеполноты, пробельностии противоречивости указанного законодательства; – проблемы непоследовательного законодательного учета международных договоренностей. Сцельюустранения проблемпонятийногоаппаратазаконодательства оправовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства представляется необходимым решитьдве первоочередные задачи. Ктакимзадачам намиотнесены: 1) закрепление на законодательном уровне определениятермина«иностранец» (в узком его значении) и приведение в соответствие с его значением положенийдействующихнормативных правовых актов, где онприменяется; 2) научная разработка и последующее законодательное закрепление термина, объединяющего понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», отличающегося от таких терминов, как «иностранцы», «лица, не являющиеся гражданами РоссийскойФедерации», и «неграждане». В качестве варианта решенияпоследней задачи нами предлагается обобщающая терминологическая конструкция «иностранцы и апатриды».
22 Трифонова С.Г. Некоторые ограничения, связанные с реализациейиностранными гражданами права на осуществление экономической деятельности // Законодательное регулирование миграционных процессовв Российской Федерации: проблемыи перспективы. Материалы Всероссийской научно-практическойконференции.Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2004.–С.159. 23 Собрание законодательства РоссийскойФедерации.1999. № 18. Ст.2215. 24 Яковлева Е.В. Квопросуонеобходимостизаконодательного закрепленияпонятия«иностранный гражданин – гражданин Союзного государства» / Е.В. Яковлева // Конституционноеи муниципальноеправо.2009.№ 2. – С.7.
2011. № 14 (109). Выпуск 17
Списоклитературы 1. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. С.-Пб.: Юрид. центрПресс,2003.– 643 c. 2. АндриченкоЛ.В. Проблемыразвития законодательства РоссийскойФедерациив сфере миграции/Л.В. Андриченко//Юстиция. 2007. № 1.–С.121-141. 3. Балашова Н.А. Механизм реализации правового положения иностранных граждан в России:теория,практика,перспективы: автореф.дис.... канд. юрид.наук. С.-Пб.,2005.– 24 c. 4. Басик В.П. Правовое положениеграждан РоссийскойФедерации и иностранцев в России.М.: Изд-во МГУ,2004.– 320c. 5. Басик В.П. Правовой статус граждан ииностранцев на территории РоссийскойФедерации: социально-правовые основы и сравнительный анализ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.–47 с. 6. Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в Российской Федерации (Конституционно-правовой аспект): автореф.дис.... канд. юрид.наук. М.,2005.– 26 с. 7. Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статуслиц,не являющихсягражданамиРоссийскойФедерации(вопросытеорииипрактики):автореф.дис....д-раюрид.наук.М.,2003.–43 с. 8. Корсик К.А. Теория, практика и проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации (опыт сравнительно-правового исследования): автореф. дис. ... д-ра юрид.наук.М.,1999. –42c. 9. Кочуков Т.В. Конституционно-правовойстатус иностранных граждан и лиц без гражданства в РоссийскойФедерации:автореф.дис. ... канд. юрид.наук.М.,2004.– 24 с. 10. КручининА.С. Проблемыреализацииконституционно-правового статуса неграждан в законодательстве Российской Федерации(часть 1) / А.С.Кручинин // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.2005.№ 3. –С.9-11. 11. КручининА.С. Проблемыреализацииконституционно-правового статуса неграждан в законодательстве РоссийскойФедерации(часть 2) / А.С.Кручинин// Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.2005.№ 4. –С.5-7. 12. КручининА.С.Совершенствование понятийногоаппаратаконституционногоправа: к вопросу определения понятия «неграждане» / А.С. Кручинин // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.2004. № 4. –С.4-7. 13. Плюгина И.В. Конституционныеосновы правового регулированиястатуса мигрантов в РоссийскойФедерации:Автореф. дис.... канд. юрид.наук.М.,2008.– 24 с. 14. СамаринаЕ.С. Эволюциядефиниции«иностранец» в российскойправовойсистеме / Е.С.Самарина//Правовая политика иправоваяжизнь.2007. № 2. –С.132-137. 15. Хабриева Т.Я. Миграционноеправокак структурноеобразование российскогоправа/ Т.Я. Хабриева//Журналроссийскогоправа.2007. № 11.–С.3-16. 16. Хабриева Т.Я. Миграцияв России: омоделиправовогорегулирования/ Т.Я. Хабриева //Журналроссийскогоправа.2006. № 7. –С.3-12. 17. Хабриева Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения / Т.Я. Хабриева//Миграционное право.2006. № 1.–С.9-14. 18. Шерстобоев О.Н. Законодательство о правовом положении иностранных граждан / О.Н.Шерстобоев//Российскийюридическийжурнал.2008.№ 5.–С.59-63. 19. Яковлева Е.В. Квопросуо необходимостизаконодательного закрепления понятия«иностранныйгражданин–гражданинСоюзногогосударства» /Е.В. Яковлева //Конституционноеимуниципальноеправо.2009.№ 2. –С.6-9. 20. Яковлева Е.В. Особенности конституционно-правового статусаиностранных гражданв Российской Федерациии странах англо-саксонской системы права: Автореф.дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.–29c. TOTHE MAINPROBLEMSOF THELEGISLATION,LEGALSTATUSOFFOREIGNERS ANDPERSONSWITHOUTCITIZENSHIP IN RUSSIANFEDERATION A.V.TSYGANKOV
Kursk Institute of State and Municipal Service e-mail: artur-chi@mail.ru This article is based on the analysis of various legal sources. The author researches the main problems for the legislation, about legal status of foreign- ers and persons without stateless in Russian Federation. The author pays at- tention to the consideration of the conceptual device this legislation. The au- thor concerns the ordering the main problems of the legislation, about legal status of foreigners and persons without stateless in Russian Federation. Key words: foreigner; person without stateless; problem; blank; contra- diction; legal status; RussianFederation; legislation.
Комментариев нет:
Отправить комментарий